«Il ne s’agit pas de déréglementer, mais de mieux appliquer ce qui fonctionne»

«Simpler, bolder, faster»: c’est avec cette formule que l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles AEAPP entend rendre la réglementation plus simple, plus audacieuse et plus rapide. En Suisse aussi, la densité réglementaire s’est accrue. Or, des coupes claires dans la réglementation serait une mauvaise réponse, estime le professeur Martin Eling de l’université de Saint-Gall. Il ressort de sa nouvelle étude sur la réglementation de l’assurance appliquée dans la région DACH que la Suisse s’appuie sur de bonnes bases. À elle désormais de concrétiser sans faillir son approche axée sur des principes et sur les risques.

Monsieur Eling, votre étude met en évidence une nette densification et complexification de la réglementation applicable à l’assurance depuis 2014. Quelle est l’ampleur du problème? 

Il faut nuancer. La réglementation n’est pas excessive en soi: la plupart des prescriptions visent des objectifs de protection légitimes. Notre enquête menée auprès de 51 assureurs de la région DACH met néanmoins en évidence que le nombre de dispositions réglementaires et leur complexité ont augmenté depuis 2014, ceci dans tous les domaines: du capital et de la gouvernance à la durabilité, en passant par la protection des données et la numérisation. La complexité perçue s’élève en moyenne à 4,36 sur une échelle allant jusqu’à 5 – ce qui est beaucoup. Et cela n’est pas sans conséquence: deux tiers des personnes interrogées environ considèrent que la réglementation entrave la libre concurrence, et trois quarts estiment qu’elle freine l’innovation. Les ressources sont donc davantage consacrées à la mise en conformité qu’au développement de nouveaux produits.

La Suisse s’en sort relativement bien dans la comparaison DACH. À votre avis, qu’est-ce qui fait la force de l’approche suisse?

La Suisse a très tôt misé sur le bon concept. Avec le Swiss Solvency Test et son approche axée sur les risques, la FINMA vérifie depuis 2011 si un assureur détient suffisamment de fonds propres pour couvrir les risques auxquels il est exposé. Elle s’appuie en cela sur le respect de certains principes plutôt que sur la conformité à des règles. Dans la comparaison DACH, la Suisse arrive en tête dans tous les domaines-clés, meilleure qualité et bénéfice global positif, tandis que l’Autriche et l’Allemagne affichent des valeurs négatives. Le système européen, davantage axé sur les règles, est perçu comme moins flexible. Cette situation de départ constitue un véritable atout concurrentiel. À nous de ne pas l’hypothéquer à la légère.

L’étude souligne aussi des faiblesses en termes de mise en œuvre. À votre avis, quelles sont les mesures les plus urgentes?

Tout à fait: le concept est bon, mais sa mise en œuvre s’avère difficile. L’approche fondée sur des principes perd de sa substance au quotidien lorsqu’elle est appliquée avec formalisme. Deux mesures sont particulièrement urgentes. La première porte sur le niveau de détail des contrôles à effectuer et des justificatifs à apporter: il s’agit qu’ils soient proportionnés aux risques considérés. La deuxième concerne les processus de consultation: ils ne sont efficaces que si la manière dont les informations sont prises en compte et les décisions arrêtées est claire et convaincante. C’est précisément là où le bât blesse: la transparence n’est pas optimale dans la comparaison DACH.

Cette différenciation en fonction des risques semble tout à fait logique: les exigences doivent varier en fonction du risque, de la taille et de la complexité de la situation considérée. Pourquoi est-ce si difficile à mettre en œuvre dans la pratique?

Certes, le principe est clair, mais il se heurte aux frais fixes. Une grande partie du travail, à savoir documentation, reporting, informatique, n’a rien à voir avec la taille de l’entreprise et peut difficilement être redimensionné en conséquence. Résultat: les dépenses courantes des petits assureurs s’élèvent à près de 40 600 francs pour 100 millions de primes, celles des grands assureurs à 7400 francs environ, soit une charge relative cinq fois plus importante. C’est ce que nous appelons le déficit de proportionnalité, lequel n’a d’ailleurs pas vraiment évolué depuis notre étude précédente de 2014. À cela s’ajoute une composante humaine: en cas de doute, on préfère exiger un peu plus que pas assez – modérer les exigences demande plus de courage que de les alourdir.

Si vous deviez résumer les trois principaux enseignements de l’étude: quelles mesures concrètes la Suisse devrait-elle prendre?

Il ne s’agit pas de déréglementation, mais simplement d’une meilleure mise en œuvre d'une bonne réglementation. Premièrement, il faut graduer les exigences: procéder à des contrôles circonstanciés en présence de risques importants, alléger les obligations dans les autres cas. Deuxièmement, il s’agit d’approfondir le dialogue entre les autorités de surveillance et le secteur et d’en améliorer la transparence; les deux parties y gagneront. Troisièmement, les effets souhaités et les coûts doivent être mesurables: des contrôles d’efficacité contraignants et des évaluations ex post pour les projets importants devraient devenir la norme. Finalement, ce n’est pas la quantité de dispositions réglementaires qui est déterminante, mais leur qualité.

L’AEAPP prône davantage de simplicité, d’audace et de rapidité. Cette devise peut-elle également s’appliquer à la Suisse? 

Oui, mais pas telle quelle. La formule s’applique si nous l’adaptons à la réalité suisse: moins de formalisme à niveau de protection équivalent, une plus grande disposition à l’autocritique et une communication plus claire entre l’autorité de surveillance, les responsables politiques et le marché. Pour moi, l’audace signifie avant tout avoir le courage d’examiner d’un œil critique ses propres règles et, si nécessaire, de les abroger. Le contexte est favorable, il ne nous reste plus qu’à tirer parti de la situation.