«Es geht nicht ums Deregulieren, sondern darum, das Gute besser umzusetzen»

«Simpler, bolder, faster» – mit dieser Formel will die europäische Versicherungsaufsicht EIOPA Regulierung einfacher, mutiger und schneller machen. Auch in der Schweiz hat die Regulierungsdichte zugenommen. Doch ein regulatorischer Kahlschlag wäre die falsche Antwort, sagt Prof. Dr. Martin Eling von der Universität St. Gallen. Seine neue Studie zur Versicherungsregulierung in der DACH-Region zeigt: Die Schweiz verfügt über eine gute Grundlage. Entscheidend ist nun, den prinzipien- und risikobasierten Ansatz im Vollzug konsequenter umzusetzen.

Herr Eling, Ihre Studie zeigt: Die Regulierung der Versicherer ist seit 2014 deutlich umfangreicher und komplexer geworden. Wie gross ist das Problem? 

Man muss differenzieren. Regulierung ist nicht per se zu viel – die meisten Vorgaben verfolgen sinnvolle Schutzziele. Unsere Befragung von 51 Versicherern in der DACH-Region zeigt aber, dass Umfang und Komplexität seit 2014 in allen Bereichen zugenommen haben: von Kapital und Governance über Datenschutz und Digitalisierung bis zur Nachhaltigkeit. Die wahrgenommene Komplexität liegt im Schnitt bei 4,36 auf einer Skala bis 5 – das ist hoch. Und es bleibt nicht folgenlos: Rund zwei Drittel der Befragten halten die Regulierung für wettbewerbshemmend, drei Viertel für innovationsdämpfend. Ressourcen fliessen damit eher in Compliance als in neue Produkte.

Die Schweiz schneidet dabei im DACH-Vergleich vergleichsweise gut ab. Was macht den Schweizer Ansatz aus Ihrer Sicht stark?

Die Schweiz hat früh auf den richtigen Ansatz gesetzt. Mit dem Swiss Solvency Test prüft die Finma seit 2011 risikoorientiert, ob ein Versicherer genug Eigenkapital für seine Risiken hält – prinzipien- statt regelbasiert. Im DACH-Vergleich schneidet die Schweiz in allen zentralen Dimensionen am besten ab: höchste Qualitätsbewertung und ein positiver Gesamtnutzen, während Österreich und Deutschland negative Werte aufweisen. Das stärker regelgetriebene EU-System wird als weniger flexibel wahrgenommen. Diese Ausgangslage ist ein echter Standortvorteil, den wir nicht leichtfertig verspielen sollten.

Gleichzeitig ortet die Studie Schwächen im Vollzug. Wo sehen Sie den grössten Handlungsbedarf?

Genau: Das Konzept ist gut, aber im Vollzug wird es schwierig. Der prinzipienbasierte Anspruch verliert in der täglichen Praxis an Substanz, wenn er formalistisch angewendet wird. Den grössten Handlungsbedarf sehe ich an zwei Stellen: erstens bei der risikobasierten Staffelung von Prüf- und Nachweistiefen, damit Aufwand und Risiko zusammenpassen. Zweitens bei den Konsultationsprozessen – sie wirken nur, wenn nachvollziehbar ist, wie Eingaben einfliessen und wie Entscheide zustande kommen. Genau hier wird die Transparenz im DACH-Vergleich am kritischsten beurteilt.

Diese risikobasierte Staffelung klingt je eigentlich einleuchtend: Je nach Risiko, Grösse und Komplexität sollen Anforderungen unterschiedlich ausfallen. Warum ist es in der Praxis so schwierig umzusetzen?

Das Prinzip ist einleuchtend, scheitert aber an den Fixkosten. Ein grosser Teil des Aufwands – Dokumentation, Reporting, IT – fällt weitgehend unabhängig von der Grösse an und lässt sich nicht einfach skalieren. Die Folge: Kleinere Versicherer tragen pro 100 Millionen Prämien rund 40'600 Franken laufenden Aufwand, grosse nur etwa 7'400 – also relativ rund fünfmal so viel. Wir nennen das die Proportionalitätslücke, und sie besteht praktisch unverändert seit unserer Vorgängerstudie 2014. Hinzu kommt eine menschliche Komponente: Im Zweifel verlangt man lieber etwas mehr als zu wenig – Anforderungen abzubauen erfordert mehr Mut, als sie hinzuzufügen.

Wenn Sie die wichtigsten Konsequenzen aus der Studie in drei Punkten zusammenfassen müssten: Wo sollte in der Schweiz nun konkret angesetzt werden?

Es geht nicht ums Deregulieren, sondern darum, das Gute besser umzusetzen. Erstens: abgestufte Anforderungen – wo Risiken ins Gewicht fallen, wird intensiv geprüft, wo sie klein sind, lassen sich Pflichten spürbar verschlanken. Zweitens: den Dialog zwischen Aufsicht und Branche vertiefen und transparenter machen; davon profitieren beide Seiten. Drittens: Wirkung und Aufwand messbar machen – verbindliche Wirkungskontrollen und ex-post-Evaluationen für wichtige Vorhaben sollten zum Standard werden. Entscheidend ist am Ende nicht die Quantität der Regulierung, sondern ihre Qualität.

Die EIOPA spricht von «simpler, bolder, faster». Kann das Motto auch für die Schweiz gelten? 

Ja, aber nicht als Importprodukt. Die Formel passt, wenn wir sie schweizerisch übersetzen: weniger Formalismus bei gleichem Schutzniveau, mehr Bereitschaft zur Selbstüberprüfung und klarere Kommunikation zwischen Aufsicht, Politik und Markt. «Bolder» heisst für mich vor allem der Mut, eigene Regeln kritisch zu prüfen und bei Bedarf auch zurückzunehmen. Die Ausgangslage dafür ist gut – wir müssen nur etwas daraus machen.